חוק הלאום

אחד החוקים שקידמה הממשלה הנוכחית, בטרם ההחלטה על פיזור הכנסת, הוא "חוק הלאום" – חוק יסוד שמטרתו לעגן את העובדה כי ישראל היא מדינת הלאום של העם היהודי. דומה שלמרות ההליכה לבחירות דרכו של החוק לא הסתיימה, ויש סיכוי רב שהוא יעלה על שולחן הכנסת הבאה. ביקשנו אפוא משניים מחוקרי המכון, פרופ' אלכסנדר יעקבסון ופרופ' דני סטטמן, לחוות דעתם על החוק

אלכסנדר יעקבסון: "חוק הלאום מעורר סביבו ויכוחים שונים: על עצם המושג מדינה יהודית, על השאלה האם צריך לעגן את המושג בחוק, וכן על נוסח החוק הספציפי שהוצע לאחרונה. לי אין כל בעיה עם המושג מדינה יהודית, ואני אף תומך בעיגון של המושג הזה בחוק (ולמעשה הוא כבר מעוגן בחוקי היסוד הקיימים). אבל אני מתנגד בחריפות לנוסח החוק שהחלה הממשלה הנוכחית לקדם.

צריך לציין שנכתבו הצעות שונות לניסוח החוק, בין היתר על-ידי חה"כ זאב אלקין ועל-ידי חה"כ איילת שקד. אך בדברי אני מתייחס לנוסח המשתקף במסמך אחר – 14 העקרונות שהציג ראש הממשלה בנימין נתניהו לניסוח החוק בעתיד. זהו נוסח מתון יותר מהגרסאות האחרות, אבל רק במעט. ומכיוון שיש להניח שהחוק יקודם בעתיד למרות פיזור הכנסת הנוכחית, ומכיוון שבמקרה כזה יקודם החוק על פי הניסוח של נתניהו, אתייחס בדבריי לנוסח זה בלבד.

הדבר החמור ביותר בטיוטת החוק נעוץ במשפט: "מדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית, המושתתת על יסודות החירות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל ומקיימת את זכויותיהם האישיות של כלל אזרחיה על פי כל דין". החלק הראשון של המשפט נשען בבירור על ניסוח מגילת העצמאות, ולפיכך בולט כי המשכו, העוסק בזכויותיהם האישיות של האזרחים, הוא ניסיון מביך להתחמק מלהגיד את המילה "שוויון", המופיעה בהמשך משפט זה במגילת העצמאות: "[…] תקיים שויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין". נוסח זה של חוק הלאום מדבר אומנם על זכויות ("אישיות") של כל האזרחים, אבל אינו אומר במפורש שאלה זכויות שוות.

אמנם, הניסוח הזה, המתחמק מלהצהיר על שוויון האזרחים בפני החוק לא ישנה את המצב המשפטי הקיים בארץ. בית המשפט כבר פסק כי אפליה על רקע דת ולאום אסורה על-פי חוק יסוד כבוד האדם וחרותו, מאחר שהיא פוגעת בכבוד האדם. מכאן שהשוויון האזרחי מובטח היום על-פי הפסיקה באמצעות חוק כבוד האדם, למרות שהמלה "שוויון" אינה מופיע בו. מכיוון שהניסוח המופיע בהצעת נתניהו – "לפי כל דין" – כולל גם את חוק יסוד כבוד האדם וחרותו, הוא כולל במשתמע גם את עקרון השוויון. אבל צריך להבין שחוקה היא לא רק מסמך משפטי אלא בראש ובראשונה מסמך חינוכי וציבורי, המשקף את ה"אני מאמין" של המדינה. ההתחמקות המכוונת והבוטה מאזכור המילה "שוויון" במסמך חוקתי היא בושה וחרפה, שאין לה מקבילה בשום מדינה דמוקרטית בעולם. אין אף מדינה דמוקרטית שלא מכריזה בחוקתה על עקרון השוויון של כל האזרחים במפורש, ולא במשתמע, באופן בולט ומרכזי. גם המדינות המכריזות במפורש על האופי הלאומי שלהן, שאינו חל על כל האזרחים – כמו קרואטיה, למשל – מדגישות את השוויון האזרחי היטב בנשימה אחת עם הקביעה בדבר האופי הלאומי. יתרה מכך, הן גם מכריזות במפורש כי המיעוטים הלאומיים הם חלק בלתי-נפרד מציבור האזרחים – כלומר, שהמדינה היא גם שלהם.

כך נוהגת גם הכרזת העצמאות של מדינת ישראל. לאחר ההצהרה על הקמת "מדינה יהודית בארץ ישראל, היא מדינת ישראל", מוצהר שוויון הזכויות הגמור לכל אזרחיה. ההכרזה אינה מסתפקת בקביעה הכללית של עקרון השוויון, ויש בה פנייה ספציפית למיעוט הערבי. היא קוראת "לבני העם הערבי תושבי מדינת ישראל… לשמור על השלום וליטול חלקם בבניין המדינה על יסוד של אזרחות מלאה ושווה ועל יסוד של נציגות מתאימה בכל מוסדותיה". כלומר, האזרחים הערבים הם חלק מהקהילה הפוליטית הישראלית למרות שהם אינם חלק מהעם היהודי, שהמדינה הוקמה כדי להעניק לו עצמאות לאומית. ברור שבפועל, שאלת השילוב המלא של מיעוטים לאומיים היא שאלה לא פשוטה במדינות רבות. ניתן לומר שבדרך כלל מדינות מנסחות לעצמן חוקות כך שהן ייראו קצת יותר טוב מכפי שהן נראות במציאות – לא רק לשם יחסי ציבור, אלא גם מסיבות חינוכיות. מנסחי חוק הלאום, לעומת זאת, מבקשים לכתוב חוקה שתציג את ישראל בצורה יותר גרועה מכפי שהיא במציאות.

הכרזת העצמאות על מדינת ישראל בבית דיזינגוף בתל-אביב

עניין בעייתי נוסף במשפט זה בהצעת החוק – לצד עוד כמה – הוא ההדגשה כי זכויות האזרחים עליהן מדובר הן "אישיות". מובן שהמטרה בניסוח זה היא להבהיר שלערביי ישראל לא יהיו זכויות קולקטיביות בישראל, וודאי לא לאומיות. בדומה לכך, באחד מהסעיפים האחרים בחוק מוצהר כי "הזכות למימוּש ההגדרה העצמית במדינת ישראל ייחודית לעם היהודי".

גם הניסוחים האלו משקפים חוסר הבנה של מהו מסמך חוקתי. טיוטת החוק נכתבה כאילו היא מאמר פולמוסי נגד תביעות לאומיות ערביות. אבל חוקה היא לא זירת התגוששויות עם עמדה כזו או אחרת, אלא הכרזה על העקרונות שעליה מתבססת המדינה; החוקה לא צריכה להגיד "מה יש לנו ולא ניתן לכם". חוקה יכולה לקבוע שלבני 18 יש זכות להצביע, היא לא מצהירה – "אבל אם אתה רק בן 17, שב בבית"; חוקת יוון קובעת שהנצרות האורתודוקסית היא דת המדינה, אבל היא לא מצהירה שלאסלאם אין כל מעמד רשמי. כך, אם אומרים שהמדינה מממשת את זכותו של העם היהודי להגדרה עצמית, ברור שהיא מממשת את ההגדרה העצמית של היהודים ולא של עם אחר.

ההצהרה הזו גם מיותרת לחלוטין. הנוסח הרגיל בדבר שוויון הזכויות לכל האזרחים המקובל בכל חוקות אינו מעניק שום זכות קולקטיבית, והוא מופיע גם במדינות השוללות כל זכות קולקטיבית, כמו צרפת. יתרה מכך, בפועל מדינת ישראל מעניקה היום זכויות קולקטיביות חשובות בענייני לשון, חינוך ותרבות למיעוט הערבי. הבעיה כלל אינה בתחום הזכויות הקולקטיביות הנדרשות לשם השמירה על הזהות של המיעוט, אלא בזכויות האזרח הקלאסיות.

חוק הלאום במתכונתו הנוכחית – וכן כל חוק אחר שיעסוק רק בזהות היהודית בלי התייחסות לשוויון הכלל-אזרחי – הוא מתנה משמיים לכל שוללי המדינה היהודית בארץ ובעולם. הרי הטענה המרכזית שלהם היא שמעצם הגדרתה ככזו, מדינה יהודית אינה יכולה להעניק שוויון אזרחי ללא-יהודים. מה יכול לחזק את הטענה הזאת יותר מכך שהמדינה היהודית מחוקקת חוק בדבר האופי היהודי שלה, וכאשר היא כבר מצהירה על זכויות של כל האזרחים, לרבות הלא-יהודים, היא אינה מסוגלת להביא את עצמה לומר שאלה יהיו זכויות שוות? לכן "חוק הלאום" במתכונתו הנוכחית הוא שרות דוב למדינה היהודית, והדוב הזה משתולל, אם נשתמש במטפורה מעורבת, בחנות חרסינה".

דני סטטמן: "עניין ראשון וחשוב בהצעות חוק הלאום השונות הוא האיזון שבין הצד היהודי לצד הדמוקרטי. בהקשר זה, צריך לציין שישנם הבדלים בין טיוטות החוק השונות: בניגוד למסמך שהציג נתניהו, בהצעות החוק של שקד ואלקין לא מופיע הצירוף "מדינה יהודית דמוקרטית", והעיסוק בזהותה היהודית של המדינה מקבל מרכזיות יתר. כך למשל, בהצעה של אלקין קובע סעיף 1א כי "מדינת ישראל היא הבית הלאומי של העם היהודי שבו הוא מממש את שאיפתו להגדרה עצמית…". בהמשך, בסעיף 1ג, נקבע כי חוק-יסוד זה וכל חקיקה אחרת יפורשו "לאור הקבוע בסעיף זה" – כלומר, אופייה היהודי של המדינה יהווה מרכיב יסודי בפירוש ספר החוקים. רק לאחר הצהרה זו, בסעיף 2, נקבע כי "מדינת ישראל היא בעלת משטר דמוקרטי". המשמעות היא הענקת עדיפות להיבט ה"יהודי" על פני ה"דמוקרטי" בפרשנות המשפטית, בניגוד לעמדתו המסורתית של בית המשפט העליון. ניסוח זה הוא אכן מטריד מאוד. לפי הצעה זו הפרוייקט הלאומי של מדינת היהודים הופך להיות העקרון המרכזי המעצב את המערכת המשפטית. לו היתה ההצעה מתקבלת, היא היתה עשויה לשנות את המצב המשפטי הקיים בארץ כיום.

אך עם זאת, עוד לפני ההכרזה על פיזור הכנסת היה סיכוי קלוש שההצעה הזו תעבור, ולפיכך הניסוחים המשמעותיים הם אלו של שקד ושל נתניהו, שהם אלו שאולי עוד יחזרו יום אחד לשולחן הדיונים בכנסת. בחינה של שתי ההצעות הללו מעלה כי אין בהם כדי לשנות את המציאות המשפטית הקיימת. הן אינן קובעות היררכיה בין ההיבט היהודי לבין ההיבט הדמוקרטי של המדינה וגם אם תתקבל אחת משתי ההצעות הללו – בית המשפט יוכל לשמור על האיזונים המנחים אותו כיום.

גם העדרה של המילה "שוויון" לא נתפס בעיני כדבר נוראי. החוק מבטיח שמירה על הזכויות האישיות, ובבתי המשפט הדבר יתפרש הלכה למעשה כשוויון זכויות, שכן הזכויות האישיות עצמן מוענקות בשווה לכל אדם ואדם, וכך ממילא הן יוצרות שוויון. בנוסף, חלק מהשופטים אף סבורים שזכות השוויון היא חלק מזכויותיו האישיות של האזרח, ובמקרה כזה וודאי שאין צורך להזכירה במפורש בלשון החוק.

באשר לזכויות הקולקטיביות – צריך לזכור שגם כיום המדינה אינה מעניקה זכויות קיבוציות מלאות לערביי ישראל. היא כן מעניקה חלק מזכויות אלו– שיפוט דתי, הכרה מסוימת בשפה, חינוך, ועוד. אלו הסדרים שימשיכו להתקיים לדעתי גם אם הצעת החוק של שקד או העקרונות של נתניהו יאושרו בתהליך חקיקה.

מבחינה זו, חלק מהביקורות שנשמעו כנגד גרסאות אלו של החוק היו מעט מוגזמות. הטענה כאילו מדובר בחיסול הדמוקרטיה או בדמוקרטיה ליהודים בלבד – אין לה יסוד של ממש.

מכיוון שלדעתי הצעות אלו גם לא מאיימות על המצב המשפטי הקיים, הדיון המשמעותי בחוק ובביקורת עליו נמצאים במישור אחר – בשאלת המוטיבציה לחוקק אותו. יש להניח שגם מנסחי החוק מבינים כי ההשפעה שלו על המציאות המשפטית הקיימת היא אפסית, ולפיכך המסקנה המתבקשת היא שתכלית החוק היא בעיקר הצהרתית. אכן, בדברי ההסבר לחוק נאמר במפורש כי נחיצותו של החוק מקבלת משנה תוקף לאור העובדה ש"יש המבקשים לבטל את זכותו של העם היהודי לבית לאומי בארצו".

כעת יש לשאול – כיצד חקיקת חוק כזה עשויה לסייע בשינוי התודעה לגבי זכותם של היהודים להגדרה עצמית לאומית בארץ ישראל?האם החוק מכוון לשכנע את אויבינו – את נשיא איראן או מזכ"ל חיזבאללה? האם במשא ומתן מול הפלסטינים יסכים אבו מאזן לפתע להכיר במדינת ישראל כמדינה יהודית בשל קיומו של החוק? ודאי שלא, וייתכן גם ההפך – מאחר שמבחינתם מדינה יהודית היא דבר פסול ומפלה, החוק יביא רק לעוד איבה וניכור.

אם כן, ייתכן וההצהרה מכוונת כלפי פנים, אל ציבור השמאל הישראלי שלתחושת מציעי החוק מערער על אופייה היהודי של מדינת ישראל. מתוך חשש שמא הציבור הישראלי עצמו מתרחק מן הקוטב ה"יהודי" לעבר ה"דמוקרטי", אמור החוק לחשק את היותה של המדינה יהודית. אך אם זו מטרת החוק, כנראה שיוזמיו אינם מודעים להלכי הרוח בחברה הישראלית ומושפעים יתר על המידה מן המאמרים המתפרסמים בעיתון "הארץ". למרות קולות בודדים שמכריזים אחרת, לרוב האזרחים בארץ ברור כשמש שמדינת ישראל מוגדרת כיהודית והם מאמינים שכך צריך להיות. אם יש משהו שצריך חיזוק בהלך הרוחות הישראלי הוא הצד ההפוך – ההפנמה של מהותה הדמוקטית של המדינה וחשיבות השמירה על זכויות המעוטים בה. כך למשל, הסקרים מורים שבקרב הדור הצעיר של אזרחי ישראל 65% סבורים כי ליהודים בישראל מגיעות זכויות יתר.

לאור נתונים כאלו ודומים להם, ולאור האפליה המתמשכת של הציבור הערבי בישראל, צורך השעה הוא חוק המגן על זכויות המיעוטים ולא חוק המדגיש את האופי היהודי של המדינה, שרק יתרום עוד לתחושת הניכור של הערבים.

בנוסף, ברצוני להעלות טענה פילוסופית עקרונית על היחס בין חיזוק אופייה היהודי של המדינה לבין הענקת זכויות קולקטיביות למיעוט הערבי. הצורך בכך שליהודים תהיה זכות להגדרה עצמית לאומית שתמומש במדינה הוא צורך משותף לכל העמים, והוא נובע מחשיבותה של התרבות. קבוצות לאומיות רואות חשיבות רבה בתרבות שלהן ומבקשות להנכיח אותה במרחב הציבורי באמצעות חגים, שפה, מנהגים, וכדומה. זהו אינטרס חזק של בני האדם, שאחד הערוצים בהם הוא מקבל מענה הוא מדינת לאום. לצד אפיק זה, ישנן דרכים אחרות להנכיח באופן חזק תרבות לאומית במרחב הציבורי,למשל באמצעות זכויות קולקטיביות כמו חינוך, שפה, ועוד. לאור הנחות אלו, נדרשים היהודים שרואים חשיבות במדינת לאום ככלי לביטוי התרבות היהודית להכיר בחשיבות שמקנים הפלסטינים החיים בישראל לתרבותם שלהם. למעשה, ככל שיהודי הוא יותר לאומי, עליו להבין יותר לעומק את עמדתם של ערביי ישראל ולהירתם ביתר שאת להענקת זכויות קבוצתיות למיעוט הערבי ולהבאת תרבותם שלהם למרחב הציבורי. חיזוק זכותם של היהודים להגדרה עצמית יחד עם גריעה מזכויותיו הקיבוציות של המיעוט הערבי הוא מהלך חסר עקיבות פילוסופית, למרות העובדה שהוא רווח בציבור הישראלי."

השארת תגובה