מהם השיקולים העומדים מאחורי התביעות לשיתוף הציבור ברווחים מאוצרות הטבע שהתגלו בים התיכון? האם ניתן לכפות על המשקיעים את הגדלת חלקה של המדינה ברווחים, לאחר שאלו נטלו על עצמם סיכון כלכלי ניכר, והאם יש צידוק לשינוי ההסכם בדיעבד? חוקרי מכון הרטמן, פרופ' נעם זהר וד"ר דני אטאס, יורדים לעומק הדילמה המוסרית והפוליטית שמאחורי הוויכוח המתלהט בנוגע למאגרי הגז

התגלות מאגרי גז טבעי אדירים מול חופיה הצפוניים של מדינת ישראל עוררה ויכוח פוליטי סוער: חברי כנסת ואישי ציבור טוענים כי אין זה ראוי שרק חלק קטן מתגליות הגז – כ-12.5 אחוז – יגיע לידי המדינה, בעוד שגופים ואנשים פרטיים, ובראשם איש העסקים יצחק תשובה וחברת נובל אנרג'י, יזכו במרבית ההכנסות. משאבי הטבע שייכים לציבור הישראלי כולו, נטען, וראוי שהציבור כולו יהנה מגילויים. מנגד, טוענים נציגי המשקיעים כי גובה התמלוגים נקבע מראש, ואין להפר את ההסכם בדיעבד – גם אם המאגרים שהתגלו גדולים יותר ממה שהוערך בעבר.

בחרנו לעסוק בשתי שאלות עקרוניות העולות מהדיון בנושא תמלוגי הגז: זכות הציבור לאוצרות הטבע שבשטח המדינה, ומנגד, ערכו של ההסכם שנחתם בין המדינה לזכיינים. אנו מבקשים לברר מהם הנימוקים המוסריים מאחורי גביית מס מחברה על השימוש שהיא עושה במאגרים שהיא איתרה בעצמה (ותוך נטילת סיכון כלכלי ניכר), והאם ראוי שהמדינה תפר הסכם בדיעבד, למשל אם המאגרים שהתגלו הם עצומים, והפיצוי לציבור נראה קטן.

תושבי תל אביב עומדים בתור לנפט בבוקר חורפי סגרירי, 1948.
צלם: הנס פין. לשכת העיתונות הממשלתית
ד"ר דני אטאס: "לפני שנכנסים לעומק הדילמה, צריך להבין את הנחת היסוד של הדיון כולו: לחברה עסקית אין זכות טבעית על משאבי טבע. ישנם רבים הסבורים שזכות קניין היא זכות טבעית, כך שמי שעובד רוכש לעצמו את פרי עבודתו, ואפילו את כל פרי עבודתו, אולם משאבי הטבע עצמם נותרים במובן בסיסי תמיד בבעלות הציבור, ואפילו בבעלות האנושות.

"כשאני אומר 'אנושות', איני מתכוון רק למדינה הזאת וגם לא רק לדור הזה, אלא ממש לאנושות כולה. מכיוון שאוצרות הטבע שייכים לכולם, כשאנו משתמשים בהם או מנצלים אותם, יש לנו אחריות כלפי כלל בני האדם – לא רק כלפי הציבור הישראלי כולו, אלא במידה מסוימת גם כלפי מדינות אחרות וכלפי דורות עתידיים. לצערנו, לא קיים כיום הסדר משפטי-מוסדי שנותן ביטוי לממד הזה של הבעלות על המשאבים המוגבלים שעל כדור הארץ, אולם אני מאמין שבהחלט צריך לשאוף להסדר כזה, שיבטא את העובדה שהאוויר, המים, הקרקע, הדלק הפוסילי (fossil fuel), וכל משאב אחר למעשה שייכים לכולנו.

"אגב, יש מקומות שבהם התפיסה הזאת מיושמת, גם אם באופן חלקי: הנורבגים, למשל, לוקחים בחשבון את הדורות הבאים בעת ניצול המאגרים בים הצפוני, ומשקיעים חלק גדול מהרווחים בקרנות לטובת דורות עתידיים.

"לצורך הדיון בבעיה הנוכחית, נתעלם לרגע מההיבט הבינלאומי, ונניח שלמדינה יש אכן בעלות מלאה ומוחלטת על המשאבים. הגז בים התיכון אם כן שייך למדינה, אולם זו אינה מוכנה להשקיע את הכסף הדרוש לחיפושו. לכן היא מציעה זכויות מוגבלות, שישמשו כתמריץ למישהו לחפש את הגז, וכך כולם ירוויחו.

"התמריץ אמור לכסות לא רק את הוצאות החיפוש הזה, אלא גם את הוצאות כלל החיפושים שנכשלו, והוא גם חייב להעניק איזה גמול, שיהפוך את כל העסק לכדאי מבחינת המחפשים. אבל התמריץ אינו מבטיח רווח – אלא רק סיכוי לרווח. הסיכון נותר של המחפש, והפרס צריך להיות מספיק גבוה כדי שלפחות מישהו אחד ירצה לקחת את הסיכון הזה.

"כעת באה המדינה ואומרת – 'בדיעבד, ובהתחשב בממצאים, התמריץ שנתנו היה גבוה מדי'. זו הנקודה הכי קשה בסוגיה הנוכחית. יש קושי אמיתי בפגיעה בהסכם שנחתם מראש ושעל פי הציפיות שבו ערכו החברות את החיפושים. הקושי קיים בשני מישורים: בחובת כיבוד ההסכמים של המדינה כלפי חברות וכלפי בני אדם – אזרחים וזרים כאחד – וכן בפגיעה בתמריץ העתידי, מפני שכשאמינות המדינה נפגעת, בעתיד חברות אחרות יירתעו מלקיחת סיכונים דומים.

"אינני משפטן ואינני מצוי בכל הפרטים המעשיים הקשורים להסכם בין המדינה לבין חברת נובל אנרג'י, כך שאני לא יכול להגיע למסקנה קונקרטית על הסוגיה הנוכחית. אולם לתחושתי, חובת האמינות של השלטון היא טיעון חזק מאוד. אפילו אם נעשתה רשלנות בעריכת ההסכם, זו אינה בעיה של חברת חיפושי הדלק. זה עניין שבין הציבור לנבחריו ולבירוקרטיה המקצועית שערכה את ההסכם. ממש כמו שהציבור צריך לבוא חשבון עם מנהיגיו על מלחמות מיותרות – הוא צריך להתמודד עם שגיאות כלכליות מהסוג הזה.

"עמדתי היא שיש לנסות להגיע להסדר שיבטא את הבעלות היסודית של הציבור על אוצרות הטבע, אולם לא יפר את ההסכם שנקבע בין המדינה לזכיין. למשל, ניתן לקבוע איזה הטל עתידי על גובה הכנסה מסוים, שרק מעליו, ורק בעתיד, ישלם הזכיין מס נוסף למדינה. כך ישותף הציבור בהכנסות, ועם זאת, הפגיעה באמינות המדינה תהיה מינימלית".

פרופ' נעם זהר: "אכן, השאלה הבסיסית היא של מי הגז הזה. ג'ון לוק נחשב לאבי התפיסה הרואה בקניין הפרטי זכות טבעית, ואפילו הוא אמר שהעולם נתון לבני אדם מאת האלוהים, וכל אדם יכול לקחת ממנו בתנאי שהוא משאיר לאחרים 'במידה הראויה' (enough and as good). כלומר, מי שהשקיע את המאמץ, עבד ואולי גם הסתכן, זוכה בפירות עבודתו, אבל אפילו הוא חייב להבין שמשאבי הטבע שייכים מלכתחילה לכלל.

"גם בשיח התלמודי, הנחת היסוד היא כי הבעלות הבסיסית על משאבי הטבע היא ציבורית, ורק אחר כך מתאפשרת הבעלות הפרטית. התלמוד מנסח את המגבלות על בעלות פרטית במונחים של 'תנאים שהתנה יהושע' כשהנחיל את הארץ לשבטים. כך למשל, מי שתועה בדרכו בשטח חקלאי, מותר לו להיחלץ תוך כדי פגיעה בצמחים שהוא עובר דרכם, בנימוק 'שעל מנת כן הנחיל יהושע את הארץ'. טובת הציבור גוברת כאן על הבעלות הפרטית, שכן הארץ השתייכה מראש לכולם יחד בטרם חולקה לנחלות פרטיות.

"אז של מי הגז? אם העולם מחולק לטריטוריות מסוימות, הרי שהגז שבנחלת מדינה מסוימת אמור להיות שייך לציבור של אותה מדינה. כדוגמה, הנה עוד מקור תלמודי: כאשר חולקה הארץ לשבטים, נקבע שלכולם מותר לדוג בכנרת. שבט נפתלי לא יוכל לטעון לבעלות על הדגה רק מפני שהוא גר לחוף הכנרת. באותה מידה אפשר לומר שהים התיכון פתוח לכל יזם ישראלי. אלא שעקרון זה אינו מעשי: אם כולם זכאים לגישה חופשית לגז, הדבר עלול להביא לסכסוכים ומאבקים, בייחוד לאור היקף ההשקעה והסיכון הכרוכים בחיפוש הגז. לכן הבעלות הלאומית מתורגמת למנגנון של רישיונות וזכיונות המנוהלים על ידי המדינה.

מתוך DVD הסרט 'זה ייגמר בדם'

"כאן מגיע ההיבט הנוסף של הסוגיה, והוא החוזה שנחתם בין המדינה לבין החברה שמצאה את הגז. החברה לא ערערה על זכותה של המדינה על הגז. היא הגיעה עימה להסכם שבו נקבע מראש – לפי מה שנראה נכון למדינה באותו הזמן – מהו חלקה של החברה ומהו חלקה של המדינה בתגליות העתידיות. לכן יש ממש בטענה של החברה שמדובר בהפרת חוזה עימה.

"הפרת החוזה היא בעיה משמעותית, מפני שהמדינה חייבת להגן לא רק על אמינותה, אלא גם על האפשרות להשקעות כלכליות בטוחות. גם לשיקול זה בסיס ברור במסורת ההלכתית. למשל, חוקי השמיטה והיובל שבספר ויקרא (פרק כ"ה) מיוסדים על האידיאל שהארץ שייכת לאל: "כי לי הארץ!". אחת לשבע שנים, בשמיטה, הבעלות על הקרקע מושעית לשנה שלמה וכלל הציבור יכול לאכול ממה שיצמח בשדה או במטע בצורה חופשית ושוויונית. אבל כשהקדשנו שנה לנושא זה בבית המדרש של המכון ראינו שהתורה שבעל פה עיצבה את דמות השמיטה תוך הסתייגות ברורה מהיישום הקיצוני הזה. חז"ל נתנו רשות לבעל השדה להעמיד גדר ושער גם בשנת השמיטה, ולהכניס את הציבור לשדהו בצורה מבוקרת. הנימוק, לפי הראב"ד, הוא שגישה חופשית לחלוטין תהרוס את התשתית שהקים בעל השדה: לאחרים אין אינטרס לשמור על העצים, על הטרסות, על תעלות ההשקייה וכו'. כלומר, גם הזכות הקולקטיבית בשנת השמיטה מיושמת תוך כדי הגנה על ההשקעה של היזם.

"על פי חז"ל, ללא הכרה בבעלות פרטית אין חיים כלכליים. כאמור במסכת אבות, מי שאומר 'שלי – שלי, ושלך – שלי' הוא רשע, אולם מי שאומר 'שלי שלך ושלך שלי' (דהיינו, שולל את הבעלות הפרטית) הוא 'עם הארץ'. כשאין בעלות מוסדרת, אין מוטיבציה לחיים כלכליים".

איך אם כן פותרים את המתח שבין ההגנה על ההשקעה ואמינות החוזה לבין הבעלות הציבורית?

"אם האחוז שהמדינה דרשה מתקבל על הדעת לפי מה שהיה ידוע אז, העובדה שנמצא מצבור גדול מהצפוי אינה, לטעמי, סיבה מספקת לשנות את ההסכם. האפשרות השנייה היא שההסכם המקורי היה בלתי אחראי, ומוטה לטובת המשקיעים. ואז, או שמדובר בטיפשות מצד השלטון או בשחיתות. בשני המקרים, קשה למצוא הצדקה להפרת ההסכם (למעט אם הזכיין היה מעורב בעצמו בשחיתות).

"לציבור יש עניין ארוך טווח בכך שאנשים יאמינו לחוזים עם המדינה, וייתכן שהאינטרס הזה גובר אפילו על כל המצוות שניתן לעשות בכסף שיגיע מהגדלת האחוז הציבורי. יש ערך גדול לאמינות של חוזים פרטיים, ויש ערך שלילי להפקעה, שבירת החלטות ואי עמידה בסיכומים. יש פה גם יסוד מוסרי של הגינות בין המדינה לאזרח.

"מעבר לכך, נבחרי הציבור צריכים לתת דין וחשבון, גם כפרטים וגם כשהם פועלים באופן ממלכתי. אם ההסכם המקורי נוסח בחוסר אחריות, על הציבור להעניש באופן פוליטי את מי שמכרו את נכסיו בזיל הזול, ואם היה גורם של שחיתות, יש לחקור ולמצות את הדין ולהעניש את הפושעים. אבל כל עוד הזכיין התנהג בתום לב, לא ניתן לעשוק אותו. למדינה יש בעלות עקרונית על המשאבים, אולם עליה לכבד את מילתה".